Réalisation des Zones d’expansion et sites touristiques : Ce que dit le rapport de la Cour des comptes

La Cour des comptes (CC) a consacré, dans son rapport annuel 2024, tout un chapitre à la réalisation des Zones d’expansion et de sites touristiques (ZEST), considérées « comme l’un des principaux leviers de développement durable du tourisme », selon la même source, qui rappelle que les opérations de classement de ces ZEST ont été lancées à partir de 1988.

Selon la Cour des comptes, la réalisation des Zones d’expansion et de sites touristiques (ZEST) « n’a pas atteint les objectifs escomptés, consistant notamment à accroitre l’offre du foncier touristique en vue de booster l’investissement et l’activité touristiques. »

« Au 31 décembre 2022, le bilan des réalisations des opérations d’étude, d’aménagement et de viabilisation des ZEST, engagées sur les différents programmes d’équipement, reste faible. Aussi, le nombre de ZEST ayant fait l’objet de plans d’aménagement touristique (PAT) n’a pas dépassé 103 sur 249 ZEST classées, dont un nombre de 48 ZEST est en voie de déclassement total ou partiel. De plus, à cette date, aucune ZEST n’est aménagée et viabilisée à 100% », relève la CC.

Par ailleurs, poursuit la même source, « ces réalisations n’ont pas été d’un impact significatif sur l’offre du foncier touristique au regard à la fois du nombre réduit de concessions de terrain accordées et de projets d’investissement agréés et implantés à l’issue des opérations d’étude d’aménagement et de réalisations de ZEST. » « Ainsi, à fin 2022, les projets agréés à l’intérieur des ZEST représente à peine 15% du total des projets agrées à l’échelle nationale, le reste des projets étant implanté en dehors des ZEST », résume le rapport.

« Plusieurs raisons sont à l’origine de cette situation », selon la Cour des comptes. « Au-delà des contraintes règlementaires, ce résultat est dû principalement à l’absence d’une programmation maitrisée des opérations d’équipement y afférentes, aux retards dans la mise en place des outils de gestion indispensables à la décision et à l’insuffisance des moyens accordés à l’agence nationale de développement du tourisme (ANDT) en tant qu’organe technique pour la réalisation des ZEST », énumère la CC, et de préciser : « A cela, s’ajoutent d’autres facteurs exogènes, tels que l’indisponibilité des financements pour toutes les opérations d’études et de travaux, les difficultés de coordination entre les différents secteurs concernés par le tourisme et la complexité des procédures administratives. »

Les objectifs fixés n’ont pas été atteints

Dans le cadre du schéma directeur d’aménagement du tourisme (SDAT 2030), les pouvoirs publics ont mis en œuvre des plans pour développer le tourisme, en visant une meilleure contribution au PIB, la création d’emplois, et la diversification des revenus en devises hors hydrocarbures. Les zones d’expansion et sites touristiques (ZEST), créées depuis 1988, constituent un outil clé pour attirer les investissements touristiques.

La loi 03-03 du 17 février 2003 relative aux zones d’expansion et sites touristiques en vigueur définit, dans son article 2, une zone d’expansion touristique (ZET) comme étant « toute région ou étendue de territoire jouissant de qualités ou de particularités naturelles, culturelles, humaines et créatives propice au tourisme, se prêtant à l’implantation ou au développement d’une infrastructure touristique et pouvant être exploitée pour le développement d’au moins une sinon plusieurs formes rentables de tourisme ».

En 2022, la Cour des comptes a mené un contrôle sur la gestion et la réalisation des ZEST, évaluant les actions des autorités et organismes publics dans l’identification, le classement, l’aménagement des terrains, et l’attribution des lots aux investisseurs. Ces activités, considérées comme des services publics, sont financées par l’État.

L’évaluation révèle que, malgré 249 ZEST réparties sur 40 wilayas, les objectifs fixés n’ont pas été atteints. Au 31 décembre 2022, seuls 14 projets touristiques ont été réalisés parmi 376 concessions accordées, et seulement 9 sont opérationnels. Les difficultés sont liées à l’inefficacité des intervenants publics, au manque de coordination, à des procédures complexes, à l’insuffisance de moyens pour l’ANDT et au manque de financements. Ces obstacles freinent l’exploitation des ZEST et limitent l’impact attendu sur l’investissement et le développement touristiques.

Les 249 ZEST réparties sur 40 wilayas du pays et classées suivant plusieurs types de ZEST : 159 ZEST balnéaires sont situées dans les 14 wilayas, 28 ZEST thermales sont situées dans 18 wilayas, 19 ZEST climatiques sont situées dans 11 wilayas, 22 ZEST sahariennes sont situées dans 10 wilayas et 21 ZEST culturelles sont situées dans 11 wilayas. Elle représentent une superficie totale de 57 872,19 hectares, suite aux différents décrets exécutifs de déclaration et de classement de ZEST, intervenus entre 2004 et 2022.

Le processus de classement des ZEST présente plusieurs lacunes. D’une part, les modalités d’intégration du développement durable dans les études touristiques ne sont pas définies. Bien que la loi n°03-01 lie le tourisme au développement durable, aucun texte d’application ou critère précis n’encadre la protection des ZEST contre des risques tels que la déforestation, la sur-construction ou la sur-fréquentation. De plus, la loi n°03-03 n’indique pas clairement l’organisme responsable des études de délimitation et ne précise pas leur contenu obligatoire (juridique, technique, environnemental). La Cour des comptes note que sur 76 ZEST classées entre 2010 et 2022, 39 n’ont pas fait l’objet d’études approfondies mais seulement d’une délimitation géographique.

D’autre part, l’utilisation de certaines ZEST à des fins non touristiques a entraîné le déclassement partiel ou total de 48 ZEST, représentant 3 713,73 hectares. Ces utilisations (habitat, équipements publics, etc.) contreviennent à la loi n°03-03, faute de suivi et de supervision réguliers. Depuis 2019, une opération d’assainissement est en cours, avec des déclassements finalisés pour certaines zones. Cependant, cette liste reste provisoire, et d’autres ZEST pourraient être concernées, comme celles de Béchar et Béni Abbès, dont les études d’aménagement ont été annulées.

Le bilan des réalisations reste faible

Entre 2003 et 2022, le ministère du Tourisme et de l’Artisanat a planifié des études et travaux d’aménagement des ZEST conformément à la loi n°03-03. Ces opérations, financées par le budget de l’État à travers divers programmes et fonds spéciaux, visaient à élaborer les plans d’aménagement touristiques (PAT) et à viabiliser les ZEST pour répondre aux besoins des investisseurs. Cependant, le bilan des réalisations physiques et financières reste insuffisant, ne parvenant pas à satisfaire la demande croissante en foncier touristique. « Le bilan des réalisations, au titre de la période 2003-2022, reste faible et loin de satisfaire la demande des investisseurs en foncier touristique », indique le rapport de la CC.

Entre 2003 et 2022, les opérations d’équipement pour les ZEST ont été financées à travers des programmes sectoriels centralisés (PSC) et déconcentrés (PSD), mais leurs résultats restent limités, selon la Cour des comptes. Pour les opérations centralisées (PSC), cinq projets ont été réinscrits en 2016 avec une autorisation de programme de 15,316 milliards de DA. Ces projets ont été gelés jusqu’en 2022, empêchant la réalisation de l’objectif initial de délimiter 156 nouvelles ZEST entre 2016 et 2022. Seules 25 nouvelles ZEST, financées par d’autres sources, ont été classées en 2022.

Les opérations déconcentrées (PSD) ont concerné 197 projets répartis sur 40 wilayas, avec une autorisation de programme totale de 21,63 milliards de DA. À la fin de 2022, seules 13 opérations étaient achevées (pour 412 millions de DA consommés) et 38 étaient en cours. Cependant, 118 projets ont été gelés, représentant une grande part du financement total. Parmi les projets achevés, seulement 6 affichent un taux d’exécution physique de 100%.

Durant cette période (2003-2022), l’ANDT a géré plusieurs opérations liées aux études, à l’aménagement et à la viabilisation des ZEST. Parmi celles-ci, la convention de 2005, conclue avec les ministères du Tourisme et des Finances, visait l’appui à l’étude et à l’aménagement de 42 ZEST pour une enveloppe de 2,729 milliards de DA. Une première tranche de 500 millions de DA a permis de réaliser 21 PAT pour un coût de 91,4 millions de DA, mais la viabilisation des 6 ZEST prévue n’a pas été réalisée. Un reliquat de 408,6 millions de DA reste inutilisé et figure toujours dans les états financiers de l’ANDT.

Pour les tranches budgétaires de 2014 et 2015, 428 millions de DA ont été alloués en 2014 à des études et suivis relatifs à 66 ZEST. Bien que 416 millions de DA aient été consommés, plusieurs opérations ont accusé des retards significatifs, certaines n’étant finalisées qu’en 2016. En 2015, 322 millions de DA ont été affectés à divers travaux et études, avec une consommation de 69%. Cependant, les taux d’avancement de plusieurs projets restent faibles, variant entre 37% et 60%, en raison de gels ou d’annulations. Un complément budgétaire de 197 millions de DA, consommé à hauteur de 83%, a permis de financer trois opérations, mais certaines PAT restent inachevées.

Les sujétions de service public entre 2015 et 2022 ont bénéficié d’une enveloppe de 461 millions de DA, consommée à 96%. Cette dotation a servi à des missions telles que l’analyse des dossiers d’investissement touristique, l’accompagnement administratif, la constitution des données sur les ZEST, et la mise en place du SIG des ZEST. Cependant, le SIG, réceptionné en 2022, n’intègre que les données de 71 ZEST, bien qu’il ait été initialement prévu pour couvrir l’ensemble des zones.

Concernant les résultats des opérations, le nombre de PAT réalisés reste faible par rapport aux ZEST classées. Sur les 249 ZEST déclarées, 103 PAT ont été élaborés, mais seulement 71 (29%) ont été approuvés par décret ou arrêté. Parmi les 146 ZEST restantes, 60 PAT sont en cours d’étude, 32 gelés, et 54 sans dotation financière, certaines datant de 1988.

Aucune ZEST n’est aménagée et viabilisée à 100% à fin 2022

À fin 2022, relève la Cour des comptes, aucune ZEST n’a été aménagée et viabilisée à 100%. Sur les 249 ZEST classées, seules 20 ont été partiellement aménagées, avec un taux d’avancement maximal de 95% pour la ZEST de Hammam Righa (Aïn Defla). Certaines ZEST classées avant 1988, comme celles d’Alger (Zeralda, Sidi-Fredj, Club des Pins), sont mises en service depuis des décennies, mais leurs aménagements récents se limitent à l’ajout de quelques lots non encore viabilisés. Ainsi, les efforts d’aménagement sont restés insuffisants pour assurer une exploitation complète des zones.

Des dépenses inutiles ont été engagées pour des ZEST déclassées partiellement ou totalement. Parmi les 48 ZEST concernées, certaines ont nécessité des études et des aménagements avant leur déclassement, entraînant des coûts difficiles à évaluer. Par exemple, 10 ZEST ont enregistré des dépenses de 509 millions DA. D’autres opérations, comme celles des ZEST de Béchar et Beni Abbès, ont consommé 5,7 millions DA sur une allocation de 20 millions DA. De plus, les PAT ou aménagements des ZEST déclassées devront être révisés, impliquant des coûts supplémentaires liés à leurs nouvelles superficies.

L’impact des opérations d’aménagement des ZEST sur l’investissement touristique reste limité. Malgré les efforts pour développer ces zones, les projets touristiques réalisés dans les ZEST ne représentent que 14,7% du total des projets agréés, contre 85,3% pour ceux implantés hors ZEST. Sur les 375 projets réalisés dans les ZEST, seuls 139 ont été achevés, tandis que 221 sont non lancés, 56 à l’arrêt et 81 en cours de réalisation. Ce faible rendement est accentué par des contraintes administratives et le manque d’un aménagement complet des ZEST.

Enfin, des autorisations de concessions ont été octroyées dans des ZEST sans PAT approuvés. Sur 376 lots attribués depuis 2008, 80 concernent des ZEST où les PAT sont incomplets, non financés ou gelés. Parmi ces autorisations, seules 7 ont reçu un avis favorable de l’ANDT et du MTA, conformément à la législation. Cette pratique va à l’encontre des dispositions réglementaires, remettant en cause la conformité des projets touristiques dans ces zones.

Plusieurs ZEST n’ont enregistré aucune concession de terrains en faveur des investisseurs

Selon la Cour des comptes, un nombre important de ZEST disposant de PAT approuvés n’ont enregistré aucune concession de terrains en faveur des investisseurs. Parmi les 71 ZEST réparties sur 22 wilayas et disposant de 415 lots de terrains (284 appartenant aux domaines, 116 privés et 15 en propriété mixte), 32 n’ont accordé aucune concession. Cela peut être lié à la faiblesse des potentialités touristiques ou à des entraves comme les propriétés mixtes.

À Tipaza, les ZEST « Colonel Abbes », « Sidi-Brahim » et « Oued Mellah » n’ont délivré aucune autorisation malgré des demandes d’investisseurs, en raison de blocages administratifs et juridiques. À Chlef, les ZEST « Beni-Haoua » et « Teraina » n’ont attiré aucun investisseur, faute de financements pour les enquêtes foncières. La ZEST « Takdemt » à Boumerdes, bien qu’elle dispose de 37 lots, n’a enregistré aucune autorisation, et elle est partiellement proposée au déclassement.

Les projets d’investissement touristique dans les ZEST souffrent de retards importants. Sur 144 concessions accordées entre 2009 et 2016, seuls 12 projets (5%) ont été achevés à fin 2022, tandis que 43 ont été annulés ou sont en cours d’annulation. Globalement, sur 376 concessions accordées, 81 ont été annulées, 22 gelées et 215 projets non lancés. Parmi les 14 projets achevés, seuls 9 sont entrés en exploitation. Les données concernant les projets réalisés sur les lots rétrocédés avant la loi n°03-03 révèlent 126 projets achevés et 15 non lancés, tandis que la situation des autres projets reste indéterminée.

Plusieurs contraintes réglementaires entravent le développement des ZEST. Les textes d’application de la loi 03-03, essentiels pour établir les PAT et encadrer les concessions, ont été publiés avec des retards significatifs. De plus, certains textes, comme celui relatif à l’acquisition du foncier touristique, ne sont toujours pas publiés. Les modifications du cadre financier, notamment concernant le fonds spécial pour le tourisme, ont également été tardives. Par ailleurs, des incohérences dans les textes juridiques et l’absence de suivi des projets ont aggravé la situation. Le Conseil National du Tourisme, censé coordonner et arbitrer ces problématiques, n’a tenu aucune session jusqu’en 2023, malgré son inscription dans la feuille de route du ministère.

Insuffisances dans la gestion des ZEST

Les ZEST (Zones d’Expansion et de Sites Touristiques) sont censées répondre aux besoins en services touristiques, tout en exploitant les potentialités des sites nationaux. Cependant, les feuilles de route, comme celle de 2020-2024, manquent de clarté dans leur stratégie, notamment en termes de priorisation entre tourisme de masse et haut standing ou encore dans l’identification des ZEST à privilégier selon leur type et leur localisation. Par ailleurs, la réactivation des pôles d’excellence touristique prévue par le SDAT reste vague, sans définition précise des zones concernées ni des types d’aménagements. À fin octobre 2023, aucun pôle n’a été classé ni proposé.

Le ministère du Tourisme souffre de retards importants dans la mise en place d’outils de gestion essentiels, comme : La banque de données sur le tourisme, prévue par la loi mais non encore réalisée; Le fichier national des ZEST, partiellement élaboré par l’ANDT, sans actualisation depuis 2017, avec des données incomplètes sur les ZEST; Le système d’information géographique (SIG), réalisé en partie mais réceptionné avec réserves en 2022, sans autres financements depuis 2016; Le bilan thermal, comprenant 282 sources, non actualisé depuis 2016. De plus, l’absence d’un inventaire national des sites touristiques et culturels freine l’identification et l’implantation stratégique des ZEST.

Les objectifs économiques et sociaux des ZEST, ainsi que leurs coûts, n’ont pas été estimés. Aucun indicateur de performance, comme les délais ou les coûts d’aménagement, n’a été défini pour évaluer l’efficacité des programmes. Cette absence d’indicateurs va à l’encontre des exigences de la LOLF sur la gestion budgétaire par objectifs.

L’ANDT, principal organe technique chargé des ZEST, souffre d’une situation financière critique. Malgré son rôle clé, elle n’a pas bénéficié d’un plan de charges suffisant depuis 2015. La contraction des financements de l’État, combinée à une hausse des charges salariales, a conduit à une baisse de sa production et à une détérioration de sa trésorerie, passée de 546 millions de DA en 2015 à 6 millions en 2022. La dette s’est également accrue, atteignant 503 millions de DA en 2022, notamment envers le personnel. Ces faiblesses compromettent la réalisation des missions de l’agence, d’autant plus que certains projets sont confiés à des bureaux d’études non spécialisés, en contradiction avec les exigences légales.

Contraintes externes affectant les ZEST

La gestion des Zones d’Expansion et de Sites Touristiques (ZEST) implique plusieurs acteurs à différents niveaux (local et national), mais manque de mécanismes clairs pour coordonner les efforts. L’absence de procédures et d’outils numériques de suivi a généré des problèmes tels que : L’inscription irrégulière de zones non classées pour financement; Le classement de ZEST sans études préalables, en contradiction avec les exigences légales; L’octroi de concessions foncières sans respect des procédures réglementaires. Des oppositions à l’approbation de Plans d’Aménagement Touristique (PAT), entraînant retards et gaspillages de fonds publics.

Le financement des opérations liées aux ZEST a subi des retards importants. Entre 2015 et 2022, des contraintes budgétaires ont conduit au gel de nombreuses opérations. Sur 249 ZEST classées, 54 n’ont reçu aucun financement depuis leur création, parfois depuis plus de 30 ans. Une tentative de financement privé a été introduite par la loi de finances 2018, mais son application reste limitée en raison de l’absence de modalités claires.

Les étapes nécessaires pour finaliser et exploiter une ZEST (classement, établissement des PAT, aménagement, concession des lots) sont ralenties par des processus longs et complexes. Malgré des assouplissements apportés aux réglementations, les résultats restent insuffisants : 54 % des PAT approuvés ont dépassé les délais réglementaires, certains enregistrant des retards de plus de 7 ans; Le taux de concession des lots dans les ZEST achevées est faible (29 %), en raison de procédures administratives lentes et de la faible attractivité de certaines zones.

Le Ministère du Tourisme a lancé des initiatives pour améliorer la gestion des ZEST, notamment : L’élaboration d’une note conjointe avec le Ministère de l’Intérieur pour simplifier les procédures, qui n’a pas été finalisée; La création de groupes de travail pour régulariser les permis de construire et résoudre les problèmes liés aux PAT, bien que leur mise en œuvre reste partielle.

Les recommandations de la Cour des comptes

La Cour des comptes recommande de finaliser le système d’information géographique (SIG) et le fichier du foncier touristique, classés par ZEST et par wilaya, en veillant à leur mise à jour régulière. Ces outils devraient faciliter l’attribution des terrains touristiques aux investisseurs.

Elle suggère également de mettre en place des mécanismes de coordination avec les secteurs concernés pour simplifier les procédures administratives et améliorer l’efficacité de l’aménagement des ZEST. Les études technico-juridiques liées au foncier doivent être réalisées avec rigueur, aussi bien lors du classement des ZEST que lors de l’établissement des Plans d’Aménagement Touristique (PAT).

Par ailleurs, il est essentiel que les spécificités touristiques de chaque ZEST soient prises en compte dans les PAT et leurs aménagements. Enfin, la régularisation des terrains situés dans les ZEST classées doit être achevée pour accélérer leur aménagement et renforcer l’offre de foncier destiné au tourisme.

En réponse, le Ministère du Tourisme et de l’Artisanat, le Ministère de l’Intérieur, des Collectivités Locales et de l’Aménagement du Territoire, ainsi que l’ANDT, reconnaissent les défis et proposent des mesures pour aller de l’avant. Ils évoquent l’allègement des procédures, la clarification des stratégies de développement, et un soutien financier accru à l’ANDT pour transformer les ZEST en leviers de croissance économique et touristique durable.

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